Extension du réseau des traités bilatéraux et multilatéraux instaurant une coopération en matière pénale

Objectif: lutter plus efficacement contre la criminalité internationale


La facilité avec laquelle on se déplace de nos jours et les nouvelles technologies disponibles sur le marché ont pour corollaire une internationalisation de plus en plus marquée de la criminalité: bien souvent, les autorités de poursuite pénale ont affaire à des suspects et à des éléments de preuve qui ne se trouvent pas sur le territoire de l'Etat auquel s'étend leur juridiction. C'est dire que sans le concours des autorités d'autres Etats, les investigations et procédures qu'elles conduisent sur un plan national risquent de ne pas aboutir. Cela étant, l'assistance mutuelle entre autorités de poursuite pénale joue un rôle de plus en plus important.

Il arrive également, dans nombre de cas, qu'il ne soit pas possible de conduire une procédure pénale dans un Etat déterminé ou encore de faire exécuter des jugements pénaux sur le territoire de l'Etat où ils ont été prononcés. En pareille occurrence, les autorités de poursuite pénale et les autorités responsables de l'exécution des peines sont également tributaires de la coopération d'autres Etats.

Dans ce contexte, l'extension du réseau des traités fait partie de la politique de sécurité du Conseil fédéral. Les programmes de la législature 2007 à 2011 ainsi que 2011 à 2015 du Conseil fédéral (FF 2008 639ss, sp. 679-681 et FF 2012 349ss, sp. 428) prévoient depuis plusieurs années le développement et une intensification de la coopération, notamment internationale en matière pénale.

1. Domaines couverts par la coopération internationale en matière pénale

La coopération internationale en matière pénale porte sur les différentes procédures suivantes:

  • extradition;
  • entraide judiciaire accessoire dite aussi "petite entraide judiciaire"
    (elle comprend notamment l'audition de témoins ou d'inculpés, la notification de citations et de jugements, la saisie et la remise de pièces à conviction, enfin la remise de valeurs);
  • délégation de la poursuite pénale;
  • exécution de décisions pénales étrangères
    (y compris le transfèrement des personnes condamnées à leur Etat d'origine).

2. Motifs justifiant la conclusion d'un instrument bilatéral d’entraide judiciaire

La loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP) constitue une base juridique qui permet à la Suisse de coopérer avec d'autres Etats même si elle n'a pas passé avec eux un traité international. Il peut s’avérer nécessaire pour elle, cependant, de conclure un traité bilatéral ou un Memorandum of Understanding (MoU), pour l’une ou l’autre des raisons suivantes:

  • l’autre Etat n’est pas en mesure de coopérer en l’absence de traité;
  • les difficultés que pose la collaboration ne peuvent être surmontées que moyennant un traité bilatéral;
  • l'ampleur de la coopération est telle ou les relations sont à ce point intenses qu'elles justifient une simplification de la procédure d'entraide judiciaire;
  • il importe de conclure des traités multilatéraux aux fins d'harmoniser ou de rendre plus efficaces les dispositions des législations nationales.

3. Missions de l'unité des Traités internationaux

La mission principale de l'unité est d'assurer l'extension du réseau des traités conclus par la Suisse dans le domaine de la coopération internationale en matière pénale. A cette fin, elle examine les demandes soumises à la Suisse ou élabore ses propres projets.

L’unité conclut en priorité des traités classiques, réglant la coopération entre les Etats de manière contraignante. Mais elle recourt aussi, et de plus en plus, à des instruments internationaux tels qu’échanges de notes ou de lettres ou encore déclarations d’intention politiques (appelées Memorandums of Understanding ). Conclus à l'échelon gouvernemental, ces instruments ne requièrent pas l'aval du parlement. Ils sont de plus en plus appelés à constituer des solutions de rechange dans les relations avec des Etats qui ne remplissent pas encore les conditions qui permettraient de convenir d’obligations juridiques réciproques. Souvent, ils représentent le stade précédant immédiatement la conclusion d’un traité et témoignent d’une volonté d'intensifier la coopération.

L'unité cherche à instaurer une coopération avec des Etats des différentes régions du monde. Dans un premier temps, elle a négocié des traités avec les Etats européens. Puis elle s'est concentrée sur les Etats qui appliquent le droit anglo-américain et, pour finir, sur les Etats d'Amérique latine (voir les traités conclus récemment avec le Brésil, l'Argentine, le Pérou, la Colombie, l'Equateur), d'Asie (par ex. Hong Kong et les Philippines) et d'Afrique (par ex. l’Egypte, le Maroc et l’Algérie). Son attention se portera à l'avenir sur les places financières et les puissances commerciales émergentes, notamment en Asie et dans le monde arabe.

En sus de l'extension du réseau des traités bilatéraux, l'unité participe à l'élaboration d'instruments multilatéraux en matière d'entraide judiciaire ainsi que de conventions internationales portant sur la répression d'infractions déterminées et contenant des dispositions relatives à l'entraide judiciaire (par ex. dans les domaines du terrorisme, de la corruption, de la criminalité transnationale organisée, de la cybercriminalité, etc.). Pour ce faire, l'unité suit toutes les affaires qui ont trait à l'entraide judiciaire internationale en matière pénale et elle défend la perspective suisse dans les négociations.

L'unité est également responsable des projets législatifs nationaux touchant la coopération internationale en matière pénale. Elle les suit lors des délibérations parlementaires en tant que service spécialisé du DFJP (préparation de projets de loi et de messages du Conseil fédéral à l’intention du Parlement). Parmi les dossiers législatifs récents qui ont occupé l'unité, citons les modifications de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (actuellement : extension de l'entraide en cas d'infraction fiscale), l'élaboration de l'arrêté puis de la loi fédéral/e relatifs à la coopération avec les tribunaux internationaux chargés de poursuivre les violations graves du droit international humanitaire ainsi que la loi fédérale sur la coopération avec la Cour pénale internationale.

4. Genèse d’un instrument d’entraide judiciaire internationale

4.1 Traités bilateraux

  • La négociation de traités bilatéraux, de protocoles d’accord (ou MoU Memorandums of Understanding) a toujours pour origine l'initiative prise par un Etat. Dans le domaine de l'entraide judiciaire, on renonce, la plupart du temps, à établir un mandat de négociation en bonne et due forme. Si le contenu des négociations ne peut pas encore être défini avec toute l'exhaustivité voulue, on engage d'abord des pourparlers exploratoires qui permettent également de déterminer s'il existe des chances réelles de conclure un traité ou s'il faut d'abord envisager un MoU. Souvent, la première étape consiste pour l'Etat intéressé par la conclusion d'un traité, à soumettre au partenaire pressenti – après des contacts informels – un projet censé servir de base de négociation. Il arrive parfois que l'Etat en question réagisse en proposant lui-même un contre-projet.
  • Le premier tour des négociations est consacré à l'examen du projet, du contre-projet ainsi que d'éventuelles propositions supplémentaires. En règle générale, le premier tour ne permet pas d'éliminer toutes les divergences. Il est donc nécessaire d'organiser un, voire plusieurs, tours supplémentaires. Les négociations ont toujours lieu alternativement dans l'un ou l'autre Etat. Lorsque les deux parties sont parvenues à se mettre d'accord sur un texte, celui-ci est généralement paraphé. En d'autres termes, les chefs de délégation des deux Etats apposent sur chaque page, à la main, leurs initiales. La signature formelle du traité intervient après que le Gouvernement en a approuvé le texte. En Suisse, elle est subordonnée à l'autorisation expresse du Conseil fédéral. Elle a souvent lieu à l'occasion d'une visite officielle d'un membre du Conseil fédéral dans l'Etat partenaire ou d'un membre du Gouvernement de cet Etat en Suisse.
  • Le traité une fois signé, les parties contractantes engagent la procédure d'approbation conformément à leur droit national. A cette fin, le Conseil fédéral adopte à l'intention du Parlement un message par lequel il lui propose d'approuver le texte du traité qui aura été préalablement établi par traduction dans toutes les langues officielles. Ce n'est qu'après que le Conseil national et le Conseil des Etats ont donné leur approbation que peut avoir lieu la ratification soit sous forme d'échange des instruments de ratification soit encore sous celle de la notification que les procédures d'approbation sont closes dans les deux Etats.

4.2 Traités multilatéraux

Les conventions multilatérales, quant à elles, prennent naissance au sein des différentes organisations internationales, souvent à la suite d'une résolution (Assemblée générale des Nations Unies) ou d'interventions parlementaires (Conseil de l'Europe). Le projet de convention élaboré par l'organisation elle-même ou par un ou plusieurs Etats membres est mis au point au cours de plusieurs rondes de négociations. Tous les Etats peuvent présenter des propositions et formuler des prises de position. En règle générale, le texte définitif de la convention est adopté formellement lors d'une réunion de la Conférence des Ministres. Au Conseil de l'Europe, cette tâche incombe au Comité des Ministres qui siège deux fois par an. Cette étape achevée, les procédures de signature, d'approbation et de ratification peuvent suivre leur cours.

5. Projets d'actualité

dont l'unité des Traités internationaux a la charge:

Traité d'entraide judiciaire avec le Japon

  • Discussions exploratoires en cours

Instrument d'entraide judiciaire avec la Chine

  • Discussions au niveau de la task force visant à réunir des expériences.

Traité d'entraide judiciaire avec les Bahamas

  • Négociations ont été lancées

Traité d'entraide judiciaire avec le Kosovo

  • Discussions exploratoires en cours

Traité d'entraide judiciaire avec l’Indonésie

  • Approbation par le Conseil fédéral le 14 septembre 2018
  • Traité signé le 4 février 2019 (communiqué aux médias)
  • Le traité entrera en vigueur sitôt que chaque Partie aura accompli les formalités prévues dans sa législation nationale. En Suisse, le Parlement doit être consulté.

Convention de transfèrement avec le Brésil

  • Approbation par le Conseil fédéral le 5 juin 2015 (communiqué aux médias)
  • Traité signé le 23 novembre 2015.
  • Ratification par le Brésil en suspens

Protocole portant amendement au Protocole additionnel à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées

  • Approbation par le Conseil fédéral le 11 octobre 2017
  • Traité signé le 22 novembre 2017
  • Adoption d’un message le 23 mai 2018 (communiqué aux médias)

Extension de l'entraide judiciaire dans les cas d'infractions fiscales

 

Documents

Principaux textes servant de base à la collaboration internationale en matière pénale

Dernière modification 13.07.2017

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