Le Pacte européen sur la migration et l’asile (pacte de l’UE) ouvre de nouvelles voies pour mieux gérer les défis actuels et futurs dans le domaine de l’asile et des migrations.
Il pose les bases d’une coopération solidaire entre les États européens et d’une gestion plus efficace de la migration.
Qu’est-ce que le pacte de l’UE ? Que signifie cette réforme pour la Suisse ?
Le pacte de l’UE comporte différents changements pour les États membres de l’UE :
des procédures harmonisées et plus efficaces aux frontières extérieures et à l’intérieur du pays ; une meilleure mise à disposition et utilisation des bases de données ; un partage plus équitable des responsabilités en matière de migration de fuite vers l’Europe ; des règles actualisées concernant la responsabilité des procédures d’asile et des procédures en cas de crise ; ainsi que des normes uniformes et plus contraignantes en matière de procédures d’asile et d’hébergement des personnes. Tous les éléments interagissent.
Les quatre éléments qui concernent directement la Suisse : une procédure d'enregistrement et d'identification ; de nouvelles règles sur la responsabilité des demandes d'asile et les dérogations à ces règles à ces règles en cas de crise ; et une base de données élargie pour déterminer cette responsabilité.
Quel est l’objectif de la réforme ?
Avec l’adoption du Pacte européen sur la migration et l’asile (Pacte de l’UE) en mai 2024, l’UE est parvenue, après des années de négociations, à un accord sur une réforme globale du système européen de migration et d’asile. Les principaux objectifs de la réforme sont aussi dans l’intérêt de la Suisse : d’une part, il s’agit de réduire le nombre de personnes qui arrivent en Europe sans remplir les conditions légales et qui n’ont pas besoin de protection. Parallèlement, il s’agit de ne pas donner de mauvaises incitations, et ce afin de réduire le nombre d’arrivées illégales. D’autre part et pour la première fois, une solidarité juridiquement contraignante entre les États membres de l’UE est introduite. La réforme vise à renforcer le système européen d’asile et d’immigration dans son ensemble et à relever les défis actuels. Les deux nouveaux éléments essentiels de la réforme, soit les procédures aux frontières extérieures de l’espace Schengen et le mécanisme de solidarité, ne sont toutefois pas contraignants pour la Suisse. Néanmoins, la réforme du régime d’asile européen commun (RAEC) contient également des développements de l’acquis de Schengen/Dublin que la Suisse doit reprendre conformément à ses accords d’association, et qui entraîneront principalement des adaptations techniques et opérationnelles de réglementations et procédures internes.
Que comprend-elle ?
Toutes les personnes qui sont entrées de manière irrégulière dans l’espace Schengen doivent désormais être soumises à une procédure de filtrage (Screening). Cela doit garantir que l’identification, l’examen de sécurité et de santé soient effectués de manière uniforme par les autorités nationales dans tous les pays. Dans les États membres de l’UE, ce contrôle doit en outre permettre de rediriger les personnes vers la procédure adéquate.
Les ressortissants de pays tiers qui entrent de manière irrégulière dans l’espace Schengen, ceux qui séjournent déjà en Europe sans autorisation de séjour, les demandeurs d’asile et, désormais, les personnes bénéficiant d’une protection temporaire, verront leurs données enregistrées dans la base de données Eurodac. Cette base de données a été élargie : davantage de données sont collectées et celles-ci sont systématiquement comparées avec d’autres bases de données européennes.
Une nouveauté majeure du Pacte de l’UE est l’introduction de procédures aux frontières extérieures de l’UE (procédures d’asile et de retour) : pour les États membres, la procédure d’asile à la frontière est prévue pour les personnes dont la nationalité a un taux de protection inférieur ou égal à 20% en moyenne européenne, ou qui sont considérées comme un risque pour la sécurité. La procédure d’asile doit alors être clôturée dans un délai de 12 semaines. Pour les personnes qui ne reçoivent pas de protection suite à la procédure d’asile, une procédure de retour doit ensuite avoir lieu dans un délai supplémentaire de 12 semaines. Les demandeurs d’asile mineurs non accompagnés sont en principe exclus de cette procédure. Les familles avec enfants, lorsqu’elles font l’objet d’une procédure à la frontière, sont prioritaires afin de clore le plus rapidement possible la procédure d’asile. Les personnes dont la demande d’asile est examinée dans le cadre d’une procédure à la frontière sont juridiquement considérées comme n’étant pas entrées dans l’espace Schengen et ne peuvent en principe pas quitter le centre d’accueil en direction de l’espace Schengen pendant la durée de leur procédure.
Pour une coopération plus efficace entre les États européens, les dispositions du système de Dublin, qui détermine quel État européen est responsable de l’examen d’une demande d’asile, ont en outre été développées.
Le Pacte de l’UE introduit pour la première fois un mécanisme de solidarité obligatoire par lequel les États membres de l’UE se soutiennent mutuellement afin de soulager les États soumis à une pression migratoire particulière, soit principalement ceux situés aux frontières extérieures. La participation à ce mécanisme de solidarité est obligatoire pour les États membres de l’UE. La manière dont sont soutenus ces États est en revanche flexible ; elle consiste soit en la prise en charge de personnes (ce qu’on appelle la relocalisation), soit en des contributions financières, soit par des prestations alternatives (p. ex. l’envoi de personnel spécialisé).
En cas de situation de crise dans le domaine de la migration, des règles claires sont désormais définies sur la manière de réagir et sur la façon dont les États peuvent continuer à coopérer.
Par ailleurs, des règles uniformes concernant les critères d’octroi d’une protection internationale et les normes d’accueil des demandeurs d’asile ont été définies dans le cadre du Pacte. Des règles communes sont fixées pour la réinstallation (prise en charge de personnes bénéficiant d’une protection internationale) et les admissions humanitaires.
La mise en œuvre du Pacte de l’UE dans tous les États membres est prévue pour la mi-année 2026.
Dans quelle mesure la Suisse est-elle concernée par cette réforme ?
Ces nouvelles dispositions sont réglées par dix textes législatifs européens. De par son association aux accords de Schengen et Dublin, la Suisse a participé de manière active et constructive aux discussions dans les différentes instances européennes en vue d’une réforme durable, ciblée et conforme aux droits de l’homme. Elle n’est toutefois directement concernée que par les parties du Pacte qui constituent un développement de l’acquis de Schengen/Dublin :
- Règlement sur le filtrage
Ce règlement prévoit une procédure de filtrage (Screening en anglais) aux frontières extérieures et à l’intérieur de l’espace Schengen. Les personnes entrées de manière irrégulière dans l’espace Schengen sont identifiées, enregistrées et soumises à un examen médical, ainsi qu’à une vérification sécuritaire – indépendamment du fait qu’elles décident de déposer une demande d’asile ou non.
- Règlement Eurodac
Le règlement Eurodac révisé élargit le catalogue existant de catégories d’enregistrement des personnes à leur arrivée. Il prévoit également l’enregistrement d’un plus grand nombre de données sur une personne. Aussi, les données relatives aux personnes en situation irrégulière doivent désormais être enregistrées. Une photo, le nom, l’âge et les empreintes digitales d’une personne âgée de plus de 6 ans seront ainsi enregistrés dans Eurodac.
- Règlement sur la gestion de l’asile et de la migration
Pour la Suisse, les nouveaux critères de responsabilité (critères de Dublin) sont juridiquement contraignants. Ces critères servent à déterminer l’État responsable d’une demande d’asile. Les critères déjà en vigueur aujourd’hui, tels que la constellation familiale, la délivrance d’un visa ou d’un titre de séjour ou l’entrée irrégulière dans un État, restent valables. Les délais sont en outre adaptés afin d’accélérer la procédure. La responsabilité d’une demande d’asile reste en règle générale plus longtemps auprès d’un État. De nouveaux critères sont également introduits, qui tiennent mieux compte du lien individuel des requérants d’asile avec un État Dublin donné.
- Règlement en cas de crise et de force majeure (Règlement crise)
En cas de crise migratoire, ce nouveau règlement définit dans quelle mesure les États membres peuvent déroger aux règles en vigueur. Pour la Suisse, seules les dérogations qui se réfèrent aux règles de responsabilité Dublin sont juridiquement contraignantes. Par exemple, dans une situation de crise, les États ont plus de temps à disposition pour répondre à la demande Dublin d’un autre État.
- Parties non contraignantes
En revanche, le mécanisme de solidarité contenu dans le règlement sur la gestion de l’asile et qui vise à soulager les États membres particulièrement sous pression migratoire n’est pas contraignant pour la Suisse. La Suisse peut toutefois participer volontairement aux mesures de solidarité. La Suisse n’appliquera pas non plus les procédures aux frontières extérieures de l’UE.
Conformément aux accords d’association à Schengen et Dublin, la Suisse dispose de deux ans pour reprendre et mettre en œuvre ces nouvelles dispositions de l’UE. Comme des adaptations du droit suisse sont nécessaires à cet effet, la reprise et la mise en œuvre de ces règlements seront soumises au Parlement. Le projet est soumis au référendum facultatif.
Frequently Asked Questions (FAQ)
La coopération européenne, la responsabilité commune en matière de migration et la solidarité entre les États européens sont au cœur de la réforme du régime d’asile européen commun. Cette réforme mise sur un déroulement plus efficace des procédures, des procédures plus rapides aux frontières extérieures, un système Dublin qui fonctionne et sur un mécanisme de solidarité au sein de l’UE.
La Suisse ne reprendra et ne mettra en œuvre que les parties de la réforme qui constituent un développement de l’acquis Schengen et Dublin. Cela concerne la nouvelle procédure de filtrage (Screening) pour les personnes entrées de manière irrégulière dans l’espace Schengen, les nouvelles dispositions de Dublin, ainsi que le développement de la base de données Eurodac.
Certaines dispositions de ce développement Schengen/Dublin nécessitent des adaptations législatives au niveau national. C’est pourquoi le projet est soumis à l’approbation du Parlement.
Chaque augmentation de la pression migratoire ces dernières années ont mis en évidence les lacunes structurelles du système actuel. En raison de leur situation géographique, certains pays de l’UE, notamment aux frontières extérieures, ont plusieurs fois atteint les limites de leurs capacités. En même temps, il manquait un mécanisme qui aurait permis de rééquilibrer cette charge inégale : les États subissant une forte pression migratoire se sont sentis abandonnés par les autres États. Par conséquent, le système Dublin a régulièrement été mis sous pression et certains États n’ont plus respecté leurs obligations. Malgré les règles de responsabilité établies, les demandeurs d’asile et les personnes migrantes transitaient vers d’autres États Dublin et ne pouvaient pas être renvoyés dans les États qui auraient dû être responsables du traitement de leur demande. La Suisse, toute en profitant clairement du système Dublin, a également été touchée par ce phénomène.
Le Pacte de l’UE introduit de nouvelles règles et mesures afin de rendre le système d’asile et de migration plus résistant aux crises et plus efficace. La migration irrégulière vers l’Europe et la migration secondaire doivent être réduites. En outre, la responsabilité doit être répartie plus équitablement entre les États membres de l’UE. Les procédures d’asile aux frontières extérieures de l’UE ont par exemple été accélérées pour les personnes qui n’ont que peu de chances d’obtenir une protection dans l’UE. D’autres mesures ont été introduites, comme une révision des critères Dublin. En outre, un mécanisme de solidarité contraignant doit permettre d’éviter la surcharge de certains États membres de l’UE. Finalement, des règles plus claires ont été introduites en cas de crise migratoire.
L’interaction de ces nouveautés doit permettre de réduire la migration de personnes qui ne remplissent pas les conditions d’entrée et qui n’ont pas besoin de protection, et d’accorder rapidement une protection lorsque celle-ci est nécessaire. Si ces objectifs sont atteints, la Suisse en profitera également.
L’ensemble du règlement sur le filtrage constitue un développement de l’acquis de Schengen et est donc contraignant pour la Suisse. Il introduit une procédure de filtrage (Screening) rapide et contraignante aux frontières extérieures de l’espace Schengen pour les personnes qui ne remplissent pas les conditions d’entrée. En outre, la procédure de filtrage s’applique aux ressortissants de pays tiers appréhendés lors d’une entrée irrégulière sur le territoire d’un État Schengen.
La procédure comprend :
- le remplissage d’un formulaire de vérification ;
- un examen préliminaire de santé ;
- un examen préliminaire de la vulnérabilité ;
- l’identification et la vérification de l’identité ;
- l’enregistrement des données biométriques dans Eurodac ;
- un contrôle de sécurité ;
- Dans l’UE, l’orientation vers la procédure appropriée (par exemple procédure d’asile procédure aux frontières, entrée dans l’espace Schengen pour la procédure d’asile ou renvoi).
La collecte uniforme et systématique des données susmentionnées facilite une mise en place rapide des procédures et mesures appropriées (p.ex. en cas de risque pour la sécurité ou de problèmes de santé spécifiques). Les États doivent mettre en place un mécanisme de surveillance indépendant pour s’assurer que les droits fondamentaux des migrants soient respectés en tout temps.
Le règlement actuel sera abrogé et remplacé par un nouveau règlement. La base de données Eurodac contient actuellement les empreintes digitales de tous les migrants et demandeurs d’asile qui sont entrés de manière irrégulière dans les États Schengen. À l’avenir, le système d’information Eurodac contribuera à renforcer le contrôle des séjours irréguliers dans l’UE ; les données de ces personnes, y compris leur biométrie, seront à l’avenir non seulement comparées, mais également enregistrées.
Les principales autres nouveautés du règlement sont les suivantes :
- Extension du cercle des personnes à enregistrer : Les personnes seront désormais enregistrées à partir de l’âge de six ans, avec des règles spéciales pour les mineurs (auparavant à partir de 14 ans). En outre, de nouvelles catégories de personnes seront enregistrées, comme les personnes en situation irrégulière.
- Extension des données enregistrées : Désormais, non seulement les empreintes digitales, mais aussi les images d’identité, l’âge et le nom seront enregistrés.
- Accès pour les autorités de poursuite pénale : Les autorités de poursuite pénale peuvent effectuer des recherches avec des données alphanumériques ou biométriques. En cas de résultat positif d’une recherche effectuée dans le système informatique Schengen CIR (Common Identity Repository), les autorités de poursuite pénale ont un accès plus direct à Eurodac.
- Interopérabilité d’Eurodac avec d’autres systèmes européens : Entry-Exit-System/EES, Visa Information System/VIS, European Travel Information and Authorisation System/ETIAS et Schengen Information System/SIS et livraison de certaines données au CIR (Common Identity Repository).
Le règlement sur la gestion de l’asile et de la migration (règlement AMMR) remplacera l’actuel règlement Dublin. Les dispositions qui régissent les compétences entre les États Dublin doivent être reprises par la Suisse conformément à l’accord d’association Dublin.
En résumé, le règlement AMMR contient les principales nouveautés suivantes :
- Procédures plus rapides pour déterminer l’État Dublin responsable : le règlement AMMR prévoit des délais plus courts pour les différentes étapes de la procédure. Cela concerne le dépôt et la réponse aux demandes ainsi que la décision de renvoi. En outre, la procédure de recours doit être accélérée et uniformisée en fixant des délais communs. Les délais de traitement d’une procédure Dublin sont en outre raccourcis lorsqu’une personne se trouve en détention en phase préparatoire Dublin ou en vue du refoulement.
- Une coopération plus efficace entre les autorités : Lorsque la responsabilité d’un État Dublin pour une demande d’asile est déjà établie, il n’est plus nécessaire de déposer une demande : une notification à l’État en question suffit. Ce dernier aura néanmoins la possibilité de s’opposer rapidement à cette notification. En outre, l’échange d’informations entre les États Dublin avant le transfert est étendu aux données collectées dans le cadre de la procédure de filtrage.
- Des droits et des obligations plus clairs pour les requérants : Le règlement AMMR oblige les requérants d’asile à déposer leur demande d’asile dans l’État de première entrée ou dans l’État Dublin qui leur a délivré un titre de séjour ou un visa. Ce changement endigue le fait que les requérants d’asile ne peuvent pas choisir dans quel État Dublin ils déposent leur demande d’asile, ou encore le fait de savoir quel État Dublin est responsable de l’examen de la demande d’asile. Le règlement AMMR contient des obligations pour les requérants d’asile de fournir en temps utile toutes les informations pertinentes à leur procédure et de coopérer avec les autorités compétentes. En outre, dans le cadre de la procédure Dublin, il est désormais prévu que le premier entretien ne soit pas seulement résumé par écrit, mais qu’il soit, de manière générale, enregistré.
- Prévention des mouvements de migration secondaire : le non-respect des obligations légales aura dorénavant des conséquences pour les requérants d’asile dans le domaine de l’accueil et de l’hébergement. Le délai de transfert vers l’État Dublin compétent est prolongé lorsque les requérants d’asile disparaissent ou se soustraient d’une autre manière au transfert pendant la procédure Dublin. Dans ces cas, l’État Dublin qui a effectué le transfert peut désormais le faire pendant trois ans au maximum si la personne réapparaît. Jusqu’à présent, ce délai était de 18 mois. En outre, un État Dublin reste désormais responsable de la procédure d’asile pendant 20 mois après une entrée irrégulière dans l’espace Schengen. Auparavant, cette responsabilité se terminait en principe après 12 mois. Le règlement crée également une incitation pour les États membres à effectuer les transferts de personnes de manière conséquente : tous les États Dublin qui participent au Fonds Asile, migrations et intégration (FAMI) reçoivent une contribution de 10 000 euros pour chaque personne transférée. La Suisse ne participe pas au FAMI et ne recevra donc pas de contributions de ce fonds.
- Prise en compte accrue du lien individuel des requérants avec un État Dublin : l’État Dublin responsable de l’examen d’une demande d’asile est désormais celui dont la personne concernée possède un certificat ou une attestation de compétences délivré par un établissement d’enseignement.
- Prise en compte renforcée des constellations familiales et de l’intérêt supérieur de l’enfant : la notion de « membres de la famille » inclut désormais les relations de parenté qui se sont nouées après le départ du pays d’origine, mais avant l’arrivée sur le territoire de l’État Dublin. En outre, un titre de séjour de longue durée ou la citoyenneté obtenue par un membre de la famille conditionne désormais également la responsabilité de l’État concerné. Les dispositions qui offrent des garanties supplémentaires aux mineurs non accompagnés sont également adaptées dans le nouveau règlement AMMR. Cette adaptation a pour but de renforcer le principe d’intérêt supérieur de l’enfant pour qu’il soit plus conforme à la pratique. En ce qui concerne les mineurs non accompagnés, il est désormais établi que l’État Dublin dans lequel un mineur non accompagné dépose sa première demande d’asile sera responsable, à moins qu’il ne soit prouvé que cela est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant. Finalement, les dispositions régissant les preuves à fournir afin de déterminer la responsabilité d’un État sont assouplies afin de faciliter le regroupement familial.
- Traitement des personnes présentant un risque pour la sécurité : avant de procéder à un transfert Dublin, le nouveau règlement stipule qu’il faut s’assurer que la personne concernée par le transfert ne représente pas un danger pour la sécurité intérieure d’un État Dublin. En outre, la menace pour la sécurité et l’ordre public est désormais ajoutée comme nouveau motif de détention.
La participation au mécanisme de solidarité n’est pas juridiquement contraignante pour la Suisse, mais elle peut y participer de manière volontaire. Le Conseil fédéral décidera, lorsque la réforme sera mise en œuvre à partir de 2026, si la Suisse participera au mécanisme, respectivement aux mesures de solidarité, et sous quelle forme.
Cette nouvelle procédure aux frontières extérieures de l’UE ne sera pas appliquée par la Suisse, car elle ne relève pas de l’acquis Schengen/Dublin.
De manière générale, le nouveau système doit apporter plus de clarté sur les droits et les obligations des demandeurs d’asile. Il doit également permettre d’accélérer les procédures. La procédure d’octroi d’une protection internationale sera ainsi plus prévisible, tant pour les personnes concernées que pour les États européens. La sécurité juridique devrait ainsi être renforcée. Un conseil juridique gratuit est prévu à toutes les étapes de la procédure.
Des normes minimales pour les procédures d’asile sont désormais directement applicables dans chaque État membre de l’UE ; dans ce domaine, les États membres de l’UE ont moins de marge de manœuvre qu’auparavant. La Directive Accueil révisée renforce en outre l’accès à l’éducation, au marché du travail, aux soins de santé, et renforce également les droits des mineurs non-accompagnés et des autres personnes vulnérables en quête de protection dans les États membres de l’UE. L’ensemble de la procédure comprend, à toutes les étapes, des mesures de protection fondamentales selon les standards européens, comme l’intérêt supérieur de l’enfant et la prise en compte des besoins de protection particuliers.
Enfin, les nouvelles dispositions Dublin, qui seront appliquées également par la Suisse, prendront d’avantage en compte le lien individuel d’un requérant d’asile avec un État Dublin donné, lors de la détermination de l’État responsable, par exemple dans le cas d’une constellation familiale ou si un diplôme a été obtenu dans un État Dublin.
De manière générale, des conditions d’accueil plus favorables devraient également résulter de l’allègement des systèmes d’accueil nationaux, par exemple par le biais du mécanisme de solidarité et de la réduction des mouvements secondaires.
Le Pacte introduit une assistance juridique gratuite à toutes les étapes de la procédure, sauf si le requérant dispose de ressources propres suffisantes. Lors d’une éventuelle procédure de recours, il est possible de demander un conseil et une représentation juridique gratuitement.
En outre, les États membres de l’UE sont tenus de prévoir un monitoring indépendant qui contrôle le respect des droits de l’homme pendant la procédure de filtrage et celle aux frontières extérieures.
Les États membres de l’UE disposent de deux ans pour la mise en œuvre, c’est-à-dire jusqu’à la mi-2026. Durant cette phase, il faudra à la fois adapter les lois nationales et mettre à disposition les ressources nécessaires. Pour la Suisse, les différents textes juridiques contraignants lui ont été notifiés le 17 mai 2024. Conformément à son accord d’association, la Suisse dispose de deux ans pour intégrer dans son droit national les dispositions qui la concernent et les mettre en œuvre. Les modifications législatives nécessaires seront soumises au Parlement. Après l’approbation par le Parlement et l’expiration du délai référendaire, ou si le peuple suisse confirme l’acceptation, la notification définitive sera faite à l’UE, lui indiquant la bonne reprise de ces développements. Les dispositions de la réforme devraient ainsi pouvoir être mises en œuvre dans toute l’UE et en Suisse à la mi-2026.
Dernière modification 14.08.2024
