Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!"

Reden, EJPD, 07.05.2012. Bundesrätin Simonetta Sommaruga. Es gilt das gesprochene Wort.

Biel. In ihrer Rede an einem überparteilichen Anlass zum Thema "Staatsverträge vors Volk" erläuterte Bundesrätin Sommaruga, wie Staatsverträge abgeschlossen werden, welche Schwächen die Initiative aufweist und weshalb der Bundesrat sie zur Ablehnung empfiehlt.

Sehr geehrte Damen und Herren
Mesdames et Messieurs,

Wie in keinem anderen Land können wir in der Schweiz selber über die grossen politischen Weichenstellungen entscheiden. Auf diese Mitspracherechte sind wir Schweizerinnen und Schweizer zu Recht stolz.

Am Sonntag vor einer Woche konnte ich dies hautnah miterleben. Ich war zu Gast an der Landsgemeinde in Appenzell. Dieser Besuch hat mich tief beeindruckt. Tradition und Brauchtum standen dabei ebenso im Zentrum wie die faire Auseinandersetzung im Ring, das Suchen und den besten Lösungen. Ich habe erlebt, dass es sehr genaue Regeln gibt, worüber und wie entschieden wird. Sonst würde ein solcher Grossanlass niemals so reibungslos über die Bühne gehen.

Jährlich stimmen wir in der Schweiz an bis zu vier Abstimmungssonntagen über die unterschiedlichsten und teilweise sehr komplexen Sachfragen ab.

Auch hier brauchen wir sehr genaue Regeln und Vorgaben, damit diese Urnengänge erfolgreich durchgeführt werden können. Unsere direkte Demokratie ist sehr gut organisiert. Viele Menschen in anderen Ländern beneiden uns um unsere Mitsprachemöglichkeiten in Sachfragen. Die Initiative "Staatsverträge vors Volk!" der AUNS gibt vor, unsere direkte Demokratie zu stärken und mehr Mitsprache bei der Gestaltung der Aussenpolitik zu ermöglichen. Kann man gegen ein solches Anliegen sein? Ja, das kann man, finden Bundesrat und Parlament und empfehlen die Initiative zur Ablehnung.

Warum?

Wer entscheidet über Staatsverträge?

Staatsverträge gehören zum politischen Alltagsgeschäft der Schweiz. Pro Jahr werden rund 500 Staatsverträge abgeschlossen. Mit Staatsverträgen werden zwischen zwei – oder mehreren – Staaten verbindlich Verhältnisse geregelt.
Jeder Partner weiss dann, was er vom anderen fordern aber auch erwarten kann und was er selber zu leisten hat. Und wenn der Vertrag nicht mehr zu den tatsächlichen Lebensverhältnissen passt, dann kann er einvernehmlich geändert oder einseitig gekündigt werden.

Das ist nicht wesentlich anders als in unserem privaten Alltag: Wir schliessen Kauf- und Mietverträge ab, wir kündigen Versicherungsverträge oder ändern Hypothekarbedingungen. Bei den Staatsverträgen lautet die entscheidende Frage: Wer darf solche Verträge für die Schweiz abschliessen? Wer soll entscheiden, wenn es darum geht, gegenüber dem Ausland rechtlich verbindliche Zusagen abzugeben?

  1. Bundesrat und Parlament
    Die Bundesverfassung hält für diese Frage eine gute und erprobte Antwort bereit: Ausgehandelt werden die Verträge vom Bundesrat. Dieser hat in vielen Fällen auch die Kompetenz, Verträge selbständig abzuschliessen. Bei bedeutsamen Verträgen ist jedoch die Genehmigung durch das Parlament nötig. Ist das Parlament mit einem Staatsvertrag nicht einverstanden, kann es die Genehmigung verweigern – wie das etwa beim Vertrag mit Deutschland über den Flugverkehr geschehen ist.
     
  2. Fakultatives Referendum
    Aber auch das Parlament hat nicht immer das letzte Wort. Staatsverträge, die unkündbar und unbefristet sind oder Staatsverträge, mit denen die Schweiz einer internationalen Organisation beitreten will, unterstehen dem fakultativen Referendum.  Wenn das Referendum ergriffen wird – also 50‘000 Unterschriften zusammen kommen – findet eine Volksabstimmung statt.
     
    Im Jahr 2003 wurde dieses Recht noch erweitert. Seither fallen auch Staatsverträge in diese Kategorie, bei denen es für die Umsetzung noch eine Gesetzesänderung braucht. Dies war beispielsweise bei der Ausdehnung des Personenfreizügigkeitsabkommens auf Bulgarien und Rumänien der Fall. Hier waren Gesetzesänderungen nötig, und gegen diesen Vertrag ist bekanntlich auch das Referendum ergriffen worden.
     
  3. Obligatorisches Referendum
    Bei Verträgen, die für unser Land eine fundamentale Tragweite haben, kommt es sogar zu einem obligatorischen Referendum. So wäre etwa bei einem allfälligen Anschluss an eine Organisation wie die NATO oder bei einem Beitritt zur Europäischen Union eine Volksabstimmung selbstverständlich schon heute obligatorisch. Und in einem solchen Fall würde nicht nur das Volks-, sondern auch das Ständemehr zählen. Es käme automatisch zur Abstimmung durch Volk und Stände, ohne dass jemand Unterschriften sammeln muss. Zwei solche Fälle gab es bisher: Den Beitritt zur UNO in den 80er Jahren und den Beitritt zum EWR.
     
  4. Fazit: Das System funktioniert
    On constate donc que le peuple a aujourd’hui déjà la possibilité de participer d’une manière déterminante à la définition de la politique étrangère de la Suisse. Les traités qui contiennent un choix fondamental pour l’avenir du pays sont obligatoirement soumis au vote. Par ailleurs, comme je l’ai dit, les citoyens peuvent aussi se prononcer sur certains traités qui sortent de l’ordinaire, lorsqu’une demande de référendum aboutit. Les droits de participation démocratique dont disposent les citoyens suisses sont uniques au monde.
     
    Dans aucun autre pays la population n’a-t-elle la possibilité de s’exprimer sur tant de questions de fond, nulle part ailleurs tant de choix fondamentaux ne peuvent-ils être opérés directement par le peuple. Le fait que cette participation démocratique concerne également des traités internationaux est une autre particularité qui distingue la Suisse de la quasi-totalité des autres États, et dont nous sommes fiers, à juste titre.

Genug ist der AUNS nicht genug

Mais à en croire l’Action pour une Suisse indépendant et neutre (ASIN), ce n’est pas assez. L’ASIN reproche au Conseil fédéral et au Parlement d’utiliser le système actuel pour conclure des traités internationaux sans demander son avis au peuple et préparer ainsi une adhésion en douce à l’Union européenne. L’initiative de l’ASIN vise donc à transformer de fond en comble notre système actuel de démocratie directe. Mais elle va beaucoup trop loin, elle génère des coûts inutiles et elle est imprécise et floue.

  1. Obligatorisch ist zu viel
    Die Volksinitiative bewirkt, dass auch dann zwingend über Staatsverträge abgestimmt werden müsste, wenn diese politisch völlig unbestritten sind. Letzten Dezember wurde zum Beispiel ein Abkommen über das Verbot von Streumunition im Nationalrat mit deutlicher Mehrheit angenommen. Es gab keinen nennenswerten politischen Widerstand gegen dieses Abkommen. Und dennoch müsste nun zwingend eine Abstimmung durchgeführt werden, wenn es nach der Volksinitiative der AUNS ginge.
     
    Diese Logik ist uns völlig fremd: Schliesslich stimmen wir auch nicht einfach über jedes Bundesgesetz ab, sondern immer nur dann, wenn ein Teil des Volkes das Referendum ergreift. Mit dem Referendum machen die Stimmberechtigten deutlich, dass eine Vorlage für sie eine grosse Bedeutung hat und sie daher mitentscheiden wollen. Das Gleiche gilt – und das Gleiche genügt – für Staatsverträge. Mehr zu verlangen, ist schlicht unnötig. Referendumskomitees hätten zwar weniger Aufwand, weil sie keine Unterschriften sammeln müssten. Aber dem Staat würden unnötige Ausgaben erwachsen, weil unnötige Abstimmungen durchgeführt werden müssten.
     
  2. Schein und Sein
    Das Initiativkomitee behauptet, in der Vergangenheit seien zahlreiche Staatsverträge am Volk vorbei geschmuggelt worden. Etwa bei den Kohäsionszahlungen der Schweiz an die neuen EU-Mitgliedsstaaten. Das Komitee nennt weitere Verträge, die man angeblich in Zukunft am Volk vorbeischmuggeln wolle: So das Abkommen über den Agrar-Freihandel mit der EU oder das Dienstleistungsabkommen mit der EU. Ferner müssten gemäss AUNS auch die Doppelbesteuerungsabkommen Volk und Ständen immer zwingend unterbreitet werden.
     
    Gerade diese Liste der angeblichen "Sündenfälle" macht deutlich, dass man den Stimmberechtigten ein X für ein U vormachen will: Viele Beispiele, die das Komitee nennt, würden gar nicht in den Anwendungsbereich der Initiative fallen. Etwa bei der Kohäsionsmilliarde: Wie Sie wissen, hatte die Schweiz dafür gerade keinen Staatsvertrag abgeschlossen, sondern nur eine politische Erklärung abgegeben – darüber hätte man also auch nach Annahme der Initiative nicht abgestimmt.
     
    Die Schweiz hat bis heute keinen einzigen Staatsvertrag abgeschlossen, in dem sie sich zu Geldzahlungen von mehr als jährlich 100 Millionen oder mehr als einmalig eine Milliarde verpflichtet hätte. Die Initiative greift hier also völlig ins Leere. Oder das Beispiel der Doppelbesteuerungsabkommen (DBA): In den letzten zwei Jahren hat das Parlament 23 DBA genehmigt. Vor dem Parlament hängig sind derzeit 10 weitere Abkommen.
     
    Hätte man die Schweizerinnen und Schweizer in den letzten beiden Jahren über diese gut 30 zusätzlichen Abkommen abstimmen lassen sollen? Das wäre ziemlich absurd. Die Initiative gibt dazu jedenfalls keine Antwort. Kurz: Was das Initiativkomitee verspricht, kann es mit dem eigenen Initiativtext gar nicht einhalten.
     
  3. Nebulöse "wichtige Bereiche"
    Die Initiative hat noch eine weitere, gravierende Schwäche. Sie verlangt das obligatorische Referendum nur dann, wenn es um einen so genannten "wichtigen Bereich" geht. Niemand konnte bis heute erklären, was ein wichtiger Bereich ist.
     
    Die Bundesverfassung unterscheidet nicht zwischen wichtigen und unwichtigen politischen Sachgebieten. Alles was, die Bundespolitik regelt, ist – als Thema – gleich wichtig. Was die Bundesverfassung hingegen kennt, ist die Unterscheidung zwischen wichtigen und nicht wichtigen "Bestimmungen" – das ist aber gerade nicht das Gleiche wie "wichtige Bereiche".
     
    Wichtige Bestimmungen sind Normen, für die es eine gesetzliche Grundlage braucht.

Negative Folgen einer Annahme

Das Parlament empfiehlt die Initiative mit deutlicher Mehrheit zur Ablehnung. Die Annahme der Initiative würde einen unverhältnismässigen Abstimmungsaufwand generieren. Unsere Aussenpolitik würde zudem erheblich erschwert. Die Schweiz würde kaum mehr als verlässliche Partnerin wahrgenommen.

Denn im Gegensatz zu heute könnte die Schweiz den Verhandlungspartnern kaum je sicher sagen, ob ein ausgehandelter Vertrag auch noch Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden muss oder nicht. Da es bei Volksabstimmungen naturgemäss auch zu grösseren zeitlichen Verzögerungen kommt, ist dieser Aspekt nicht zu unterschätzen.

Eine Annahme der Initiative dürfte deshalb unerwünschte Auswirkungen auf den Werkplatz Schweiz haben: Unsere Wirtschaft, die jeden zweiten Franken im Ausland verdient, ist auf stabile und verlässliche Beziehungen mit dem Ausland angewiesen.

Heute gewährleistet ein dichtes Netz von Staatsverträgen gute Rahmenbedingungen für die Wirtschaft. Eine Annahme der Initiative könnte diese internationale Zusammenarbeit erschweren. Wer die Initiative ablehnt, der sei gegen das Volk, haben die Initianten gesagt. Bundesrat und Parlament hätten kein Vertrauen in das Stimmvolk.

Dieser Vorwurf ist völlig falsch: Wer die Qualität der Demokratie nur daran misst, wie oft und über wie viele Gegenstände die Stimmbürgerschaft abstimmt, hat kein Vertrauen in die anderen Staatsorgane und stellt deren Legitimation in Frage. Rechte und Pflichten – auch die des Parlamentes und des Bundesrates – sind demokratisch festgelegt worden.

Wären wir wirklich eine bessere Demokratie, wenn das Volk sogar über alle rund 500 Staatsverträge abstimmen müsste, welche die Schweiz jährlich abschliesst? Wohl kaum.

Wenn es um inner-schweizerisches Recht geht, stimmt das Volk ja auch nicht über alles ab. Bei Annahme der Volksinitiative würde man nun aber für aussenpolitische Fragen ein ganz anderes System einführen. Ein System, das Bundesrat und Parlament entmachten und das die Schweiz international zu einer unzuverlässigen Partnerin machen würde. Aus all diesen Gründen empfehlen Bundesrat und Parlament die Ablehnung der Initiative.

Übrigens: An der Landsgemeinde in Appenzell wird genau einmal pro Jahr abgestimmt. Dafür aber über die wirklich wesentlichen Fragen.