Décharger le Tribunal fédéral, simplifier les procédures et améliorer la protection juridique - Le Conseil fédéral adopte le message relatif à la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale

Département fédéral de justice et police

Berne, 01.03.2001 - Mercredi, le Conseil fédéral a transmis au Parlement le message relatif à la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale. Cette vaste réforme vise à décharger efficacement le Tribunal fédéral, aujourd'hui engorgé, et à sauvegarder sa capacité de fonctionnement. Ce projet, qui prévoit l'institution systématique d'autorités judiciaires inférieures appelées à statuer sur les affaires avant qu'elles ne soient déférées au Tribunal fédéral, améliore non seulement la protection juridique, mais simplifie aussi les procédures et les voies de recours. Le Conseil fédéral concrétise ainsi au niveau de la loi un premier pan de la réforme de la justice.

Le train de réformes englobe trois lois fédérales et un arrêté fédéral:

• la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF), qui doit remplacer l'actuelle loi fédérale d'organisation judiciaire;
• la loi fédérale sur le (futur) Tribunal pénal fédéral (LTPF);
• la loi fédérale sur le (futur) Tribunal administratif fédéral (LTAF);
• l'arrêté fédéral prescrivant l'entrée en vigueur simultanée de la réforme de la justice adoptée le 12 mars 2000 (cf. documentation de presse 1) et de la LTF.

Développement des autorités judiciaires précédentes

Le Tribunal fédéral (TF) à Lausanne et le Tribunal fédéral des assurances (TFA) à Lucerne connaissent depuis des années une surcharge chronique, due en particulier à l'accroissement sensible du nombre des recours. Pour venir à bout de cet engorgement, l'institution d'autorités judiciaires de première instance joue un rôle important. Le Conseil fédéral propose la création d'un Tribunal pénal fédéral de première instance, doté de 40 à 70 postes, ainsi que la réunion des services et des commissions de recours des divers départements fédéraux au sein d'un Tribunal administratif fédéral, doté de quelque 260 postes. Les juges sont nommés par le Conseil fédéral.

• Le Tribunal pénal fédéral statue en première instance sur les affaires pénales qui relèvent de la juridiction fédérale. Il reprend du même coup les tâches actuellement dévolues à la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral.
• Le Tribunal administratif fédéral, qui réunit les quelque 30 commissions de recours de la Confédération (y compris la Commission suisse de recours en matière d'asile) et les services de recours des divers départements, statue en principe comme autorité judiciaire de première instance sur les décisions de l'administration fédérale.

L'emplacement des deux nouveaux tribunaux fait actuellement l'objet de négociations entre la Confédération et plusieurs cantons (cf. communiqué de presse du DFJP du 19 janvier 2001). D'ici l'automne 2001, le Conseil fédéral soumettra au Parlement un message additionnel à ce propos.

Des autorités judiciaires précédentes, appelées à statuer avant le Tribunal fédéral, seront développées dans les cantons. Dorénavant, des autorités judiciaires cantonales devront connaître des affaires de droit administratif cantonal, avant qu'un recours ne puisse être formé devant le Tribunal fédéral. Celui-ci se trouvera ainsi déchargé d'une bonne partie des recours de droit public dont il est actuellement saisi.

Limite de la valeur litigieuse et procédure simplifiée

Une autre mesure destinée à décharger le Tribunal fédéral réside dans le relèvement de 8000 à 40 000 francs du seuil de la valeur litigieuse applicable aux affaires de droit civil. Une valeur litigieuse minimale est également introduite à l'égard des recours en matière de responsabilité de l'Etat et de peines pécuniaires. En revanche, les causes soulevant des questions juridiques de principe peuvent être soumises dans tous les cas au Tribunal fédéral, indépendamment de leur valeur litigieuse. La protection juridique s'en trouve sauvegardée.

L'extension de la possibilité de statuer par voie de procédure simplifiée (composition de deux au lieu de trois juges) sur les recours manifestement mal fondés et inadmissibles est aussi de nature à décharger la Cour suprême.

Simplification des voies de recours

Le système, excessivement complexe, des voies de recours au Tribunal fédéral sera notablement simplifié. En lieu et place des multiples voies de droit, qui causent de sérieux problèmes de délimitation tant aux justiciables qu'au Tribunal fédéral et requièrent souvent de fastidieuses vérifications, un recours unifié est prévu dans chaque domaine du droit (civil, pénal, public). S'agissant du droit de procédure, l'introduction du recours unifié place le droit des assurances sociales sur le même pied que le reste du droit administratif fédéral. Les règles spéciales aujourd'hui applicables aux litiges en matière de prestations d'assurance (pouvoir d'examen du TFA et gratuité de la procédure) sont supprimées.

Suppression d'une bonne partie des recours au Conseil fédéral

La révision totale de l'organisation judiciaire fédérale décharge en outre le Conseil fédéral de tâches juridictionnelles étrangères à son activité gouvernementale. Conformément à la garantie de l'accès au juge (droit des citoyens à ce que leur cause soit jugée par un tribunal indépendant), inscrite dans la constitution depuis l'adoption de la réforme de la justice, une autorité administrative n'est désormais habilitée à rendre une décision finale sur recours que dans des cas exceptionnels. Largement aboli, le recours au Conseil fédéral n'est encore recevable que s'il concerne la sûreté intérieure ou extérieure du pays ainsi que des affaires intéressant les relations extérieures. Même dans l'important secteur des recours contre les décisions de gouvernements cantonaux en matière d'assurance-maladie (liste des hôpitaux et des établissements de soins, tarifs, etc.), le Conseil fédéral cède sa compétence juridictionnelle au Tribunal administratif fédéral qui, dès sa création, statuera sur ces questions.

Intégration partielle du TFA dans le Tribunal fédéral

Du point de vue organisationnel, le TFA est intégré dans le Tribunal fédéral. Il n'y a désormais plus qu'un seul Tribunal fédéral, dont le siège est à Lausanne, Lucerne abritant une ou deux de ses cours. La libre circulation est garantie entre toutes les cours du Tribunal fédéral; autrement dit, tout juge peut passer de Lucerne à Lausanne, et vice versa, sans nouvelle élection. Cette intégration partielle permet d'optimiser l'administration du tribunal et de renforcer la coordination de sa jurisprudence; en outre, elle contribue à la valorisation du TFA. Par ailleurs le Tribunal fédéral obtient une plus large autonomie: il peut définir lui-même la forme et le nombre de ses cours et, partant, assurer une meilleure répartition du volume de travail. S'agissant de la taille globale du tribunal, l'ordre de grandeur indiqué dans la LTF est de 35 à 45 juges (aujourd'hui le Tribunal fédéral compte 30 juges et l'effectif du TFA se situe entre 9 et 11 juges). Il incombe à l'Assemblée fédérale d'en fixer le nombre exact dans une ordonnance.

Enfin, la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale crée la base légale de la communication électronique avec les autorités fédérales dans le cadre de procédures judiciaires et administratives.

Le montant des dépenses supplémentaires qu'implique la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, avec la création du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal administratif fédéral, se situe, selon une étude économique, entre 10,2 et 16,6 millions de francs par année. La majeure partie de ces coûts concerne les tâches juridictionnelles supplémentaires que le Tribunal pénal fédéral est appelé à reprendre en vertu des nouvelles compétences d'investigation déjà attribuées à la Confédération par le Parlement dans le domaine de la grande criminalité. Il convient d'ajouter à ce montant les dépenses uniques concernant l'édification des deux nouveaux tribunaux, dont il n'est pas encore possible de chiffrer le coût.

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