Rafforzare il controllo normativo preventivo

Il controllo normativo preventivo della legalità dei disegni di atti legislativi si prefigge di vegliare, al momento della loro elaborazione, a che le norme legali siano compatibili con il diritto federale di rango superiore nonché con il diritto internazionale e s’iscrivano in modo ottimale nell’ordinamento giuridico esistente. In particolare si tratta di garantire che le competenze costituzionali dei Cantoni, dell’Assemblea federale e del Consiglio federale come pure i diritti di partecipazione del Popolo non siano pregiudicati e che i nuovi disciplinamenti, a livello di contenuto, tengano conto delle disposizioni del diritto di rango superiore (ad es. dei diritti fondamentali).

A livello federale, il controllo normativo preventivo è effettuato principalmente dalle unità amministrative con compiti trasversali. Nell’ambito della procedura di consultazione interna all’Amministrazione, l’Ufficio federale di giustizia e, per determinati aspetti particolari, la Cancelleria federale, l’Amministrazione federale delle finanze, la Direzione del diritto internazionale pubblico nonché l’Ufficio dell’integrazione esaminano sistematicamente e d’ufficio tutti i disegni di atti normativi per quanto concerne la loro compatibilità con il diritto di rango superiore. In occasione delle delibere parlamentari tali unità amministrative esaminano, su domanda dei Dipartimenti competenti o degli organi parlamentari, la compatibilità delle modifiche dei disegni di atti proposte o adottate sia con la Costituzione federale sia con il diritto internazionale pubblico.

I vantaggi di questo tipo di controllo risiedono nell’accompagnamento dei Dipartimenti e degli uffici competenti nella materia e nel sostegno specifico fornito alle commissioni parlamentari. Per di più il controllo normativo si contraddistingue per la prossimità alla prassi, la flessibilità e permette di trovare soluzioni adeguate. Inoltre esso non viene svolto una sola volta e in modo puntuale bensì nelle diverse fasi del processo legislativo.

Nel suo rapporto, il Consiglio federale evidenzia tuttavia anche qualche lacuna. Da un canto, i termini previsti per la procedura amministrativa interna risultano sovente abbreviati, ciò che rende il controllo normativo più difficile. Dall’altro, non sempre le proposte presentate e accettate nel quadro dei dibattimenti del Consiglio federale o dell’Assemblea federale sono sottoposte a un esame della legittimità.

Dal momento che l’attuale sistema di controllo può dunque comportare un approfondimento insufficiente della questione della conformità di un progetto normativo al diritto, il Consiglio federale ritiene opportuno rafforzare il controllo normativo preventivo. Opinioni giuridiche diverse andranno dunque esposte in modo più trasparente. Inoltre i termini applicabili alla procedura di consultazione degli uffici e alla procedura di corapporto andranno mantenuti rigorosamente. Infine, i Dipartimenti e gli uffici responsabili di un progetto vengono sollecitati a far capo, durante la procedura parlamentare, ai servizi amministrativi specializzati nel controllo normativo se durante l’iter parlamentare sono presentate proposte che sollevano importanti questioni di diritto.

Il Consiglio federale ha pure esaminato, ma poi respinto, due altre varianti tese a migliorare il controllo normativo preventivo. È ben vero che la centralizzazione del controllo normativo in seno a un nuovo Ufficio federale o a un servizio amministrativo indipendente presenta il vantaggio che i Dipartimenti e gli uffici responsabili di un progetto possono far capo ad un unico interlocutore. Tale soluzione ha però lo svantaggio che i progetti non verranno più esaminati alla luce dei differenti punti di vista giuridici. Inoltre una centralizzazione di questo tipo necessita di una ristrutturazione amministrativa di ampia portata.

Vi è pure la possibilità di trasferire il controllo normativo preventivo a un’autorità giudiziaria. Il vantaggio di questa soluzione risiede nel fatto che l’esame della conformità dei progetti al diritto superiore è affidato a un organo indipendente dall’Assemblea federale, dal Consiglio federale e dall’Amministrazione federale e che interviene al di fuori del dibattito politico. Essa presenta nondimeno numerosi inconvenienti. Infatti il compito principale di un tribunale è quello di decidere in modo vincolante su controversie giuridiche. Attribuirgli anche una funzione consultativa comporterebbe non soltanto un onere suppletivo per il tribunale, ma comprometterebbe la sua autorità giudiziaria nel caso in cui il Parlamento non condividesse il suo parere. È d’altro canto indispensabile che rimanga garantito un accompagnamento costante da parte dei Dipartimenti responsabili nella materia e non ci si privi della facoltà attuale dei servizi amministrativi d’informare tempestivamente il Consiglio federale o gli organi parlamentari.