Extension du réseau des traités bilatéraux et multilatéraux instaurant une collaboration en matière pénale

La facilité avec laquelle on se déplace de nos jours et les nouvelles technologies disponibles sur le marché ont pour corollaire une internationalisation de plus en plus marquée de la criminalité: bien souvent, les autorités de poursuite pénale ont affaire à des suspects et à des éléments de preuve qui ne se trouvent pas sur le territoire de l'Etat auquel s'étend leur juridiction. C'est dire que sans le concours des autorités d'autres Etats, les investigations et procédures qu'elles conduisent sur un plan national risquent de ne pas aboutir. Cela étant, l'assistance mutuelle entre autorités de poursuite pénale joue un rôle de plus en plus important.

Il arrive également, dans nombre de cas, qu'il ne soit pas possible de conduire une procédure pénale dans un Etat déterminé ou encore de faire exécuter des jugements pénaux sur le territoire de l'Etat où ils ont été prononcés. En pareille occurrence, les autorités de poursuite pénale et les autorités responsables de l'exécution des peines sont également tributaires de la coopération d'autres Etats.

Domaines couverts par la collaboration internationale en matière pénale

La collaboration internationale en matière pénale porte sur les différentes procédures suivantes:

• extradition;
• entraide judiciaire accessoire dite aussi "petite entraide judiciaire"
  (elle comprend notamment l'audition de témoins ou d'inculpés, la notification de citations et de jugements, la saisie et la remise de pièces à conviction, enfin la remise de valeurs);
• délégation de la poursuite pénale;
• exécution de décisions pénales étrangères
  (y compris le transfèrement des personnes condamnées à leur Etat d'origine).

Motifs justifiant la conclusion d'un traité

La loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP) constitue une base juridique qui permet à la Suisse de coopérer avec d'autres Etats même si elle n'a pas passé avec eux une convention bilatérale. Il faut, cependant, souligner que, souvent, la conclusion d'une telle convention s'impose pour l'une ou l'autre des raisons suivantes:

• l'Etat partenaire n'est pas en mesure de coopérer en l'absence d'une convention;
• les difficultés que pose la collaboration ne peuvent être surmontées que moyennant une convention bilatérale;
• l'ampleur de la coopération est telle ou les relations sont à ce point intenses qu'elles exigent une simplification de la procédure d'entraide judiciaire;
• il importe de conclure des traités multilatéraux aux fins d'harmoniser ou de rendre plus efficaces les dispositions des législations nationales.

Missions de l'unité des Traités internationaux

La mission principale de l'unité est d'assurer l'extension du réseau des traités conclus par la Suisse dans le domaine de la collaboration internationale en matière pénale. A cette fin, elle examine les projets de traités qui sont proposés à la Suisse et élabore elle-même des projets de traités qui serviront de base à de futures négociations avec d'autres Etats.

L'unité cherche à instaurer une coopération avec des Etats des différentes régions du monde. Parmi les Etats avec lesquels elle a négocié des traités ou est en voie de le faire figurent, outre ses voisins européens, des Etats qui appliquent le droit anglo-américain (notamment les Etats-Unis, le Canada et l'Australie), des Etats d'Amérique du Sud (p. ex, le Pérou et l'Equateur), d'Asie (p. ex. Hong Kong et les Philippines) ou encore d'Afrique (p. ex. Egypte et Maroc). Une liste de priorités a été établie. Elle fixe l'ordre dans lequel des négociations seront engagées avec de nouveaux Etats.

Les traités bilatéraux ou multilatéraux ne sont pas les seuls instruments internationaux. Il en existe d'autres tels que l'échange de notes ou de lettres ou encore de prises d'engagement politique (appelées aussi Memorandums of Understanding). Conclus à l'échelon des Gouvernements, ces instruments ne requièrent pas l'aval du Législatif. Ils sont de plus en plus appelés à constituer des solutions de rechange dans le cadre des relations avec des Etats qui ne remplissent pas encore les conditions qui permettraient d'engager avec eux des négociations en bonne et due forme en vue de la conclusion d'un traité. Souvent, ils représentent le stade précédant immédiatement cette conclusion et témoignent de la volonté de l'Etat partenaire d'élargir la collaboration.

En sus de l'extension du réseau des traités bilatéraux, l'unitéparticipe à l'élaboration d'instruments multilatéraux en matière d'entraide judiciaire ainsi que de conventions internationales portant sur la répression d'infractions déterminées et contenant des dispositions relatives à l'entraide judiciaire. Elle suit toutes les affaires qui ont trait à l'entraide judiciaire internationale en matière pénale, notamment au Conseil de l'Europe, au sein de l'Union européenne et dans le cadre de l'ONU.

L'unité n'œuvre pas seulement dans le domaine des traités. Elle est également responsable des projets législatifs touchant la coopération internationale en matière pénale, projets qu'elle suit jusqu'à leur adoption par le Parlement. Parmi les dossiers législatifs qui ont notablement occupé les juristes de la section, citons les modifications de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale, l'élaboration de l'arrêté fédéral relatif à la coopération avec les tribunaux internationaux chargés de poursuivre les violations graves du droit international humanitaire ainsi que la loi fédérale sur la coopération avec la Cour pénale internationale.

Traités bilatéraux

• La négociation de traités bilatéraux a toujours pour origine l'initiative prise par un Etat. Lorsque l'unité entend négocier un traité, elle doit préalablement requérir l'accord de la cheffe de Département. Dans le domaine de l'entraide judiciaire, on renonce, la plupart du temps, à établir un mandat de négociation en bonne et due forme. Si le contenu des négociations ne peut pas encore être défini avec toute l'exhaustivité voulue, on engage d'abord des pourparlers exploratoires qui permettent également de déterminer s'il existe des chances réelles de conclure un traité. Souvent, la première étape consiste pour l'Etat intéressé par la conclusion d'un traité, à soumettre au partenaire pressenti – après des contacts informels – un projet censé servir de base de négociation. Il arrive parfois que l'Etat ainsi interpellé réagisse en proposant un contre-projet.
• Le premier tour des négociations est consacré à l'examen du projet, du contre-projet ainsi que d'éventuelles propositions supplémentaires. En règle générale, le premier tour ne permet pas d'éliminer toutes les divergences. Il est donc nécessaire d'organiser un, voire plusieurs, tours supplémentaires. Les négociations ont toujours lieu alternativement dans l'un ou l'autre Etat. Lorsque les deux parties sont parvenues à se mettre d'accord sur un texte, celui-ci est généralement paraphé. En d'autres termes, les chefs de délégation des deux Etats apposent sur chaque page, à la main, leurs initiales. La signature formelle du traité intervient après que le Gouvernement en a approuvé le texte. En Suisse, elle est subordonnée à l'autorisation expresse du Conseil fédéral. Elle a souvent lieu à l'occasion d'une visite officielle d'un membre du Conseil fédéral dans l'Etat partenaire ou d'un membre du Gouvernement de cet Etat en Suisse.
• Le traité une fois signé, les parties contractantes engagent la procédure d'approbation conformément à leur droit national. A cette fin, le Conseil fédéral adopte à l'intention du Parlement un message par lequel il lui propose d'approuver le texte du traité qui aura été préalablement établi par traduction dans toutes les langues officielles. Ce n'est qu'après que le Conseil national et le Conseil des Etats ont donné leur approbation que peut avoir lieu la ratification soit sous forme d'échange des instruments de ratification soit encore sous celle de la notification que les procédures d'approbation sont closes dans les deux Etats.

Traités multilatéraux

Les traités multilatéraux, quant à eux, prennent naissance au sein des différentes organisations internationales, souvent à la suite d'une résolution (Assemblée générale des Nations Unies) ou d'interventions parlementaires (Conseil de l'Europe). Le projet de traité élaboré par l'organisation elle-même ou par un ou plusieurs Etats membres est mis au point au cours de plusieurs tours de négociations. Tous les Etats peuvent présenter des propositions et formuler des prises de position. En règle générale, le texte définitif du traité est adopté formellement lors d'une réunion de la Conférence des ministres. Au Conseil de l'Europe cette tâche incombe au Comité des ministres qui siège deux fois par an. Cette étape achevée, les procédures de signature, d'approbation et de ratification peuvent suivre leur cours.

Projets de traité en cours
dont l'unité des Traités internationaux a la charge:

• Message du Conseil fédéral ( communiqué aux médias du 13 décembre 2010).
• Délibérations parlementaires ( 10.112)

• Message du Conseil fédéral ( communiqué aux médias du 28 novembre 2007)
• Délibérations parlementaires ( 07.094)
• Les Chambres fédérales ont adopté l’arrêté fédéral portant approbation du traité lors du vote final, le 3 octobre 2008.

• Message du Conseil fédéral ( communiqué aux médias du 23 novembre 2011)
  

• Approbation par le Conseil fédéral ( communiqué aux médias du 13 octobre 2010)
  

• Approbation par le Conseil fédéral ( communiqué aux médias du 2 mars 2012)
  

• Approbation par le Conseil fédéral ( communiqué aux médias du 30 septembre 2011)
  

Discussions exploratoires à Tokyo (25/26 mars 2009) et à Berne (9/10 mars 2010)