Renforcer le contrôle préventif de la conformité au droit

Le contrôle préventif de la conformité au droit de projets d’actes normatifs (contrôle juridique préventif) a pour but de veiller, lors de l’élaboration de règles de droit, à ce que celles-ci s’accordent avec le droit fédéral supérieur et le droit international et s’insèrent harmonieusement dans l’ordre juridique existant. Il doit notamment garantir que les compétences des cantons, celles de l’Assemblée fédérale et celles du Conseil fédéral, de même que les droits de participation du peuple, ne soient pas amputés et que les réglementations nouvelles respectent bien, sous l’angle matériel, le droit supérieur, en particulier les droits fondamentaux.

Au niveau fédéral, le contrôle juridique préventif est principalement l’affaire des unités administratives dotées de compétences à caractère transversal. C’est ainsi que l’Office fédéral de la justice et, pour certains aspects particuliers, la Chancellerie fédérale, l’Administration fédérale des finances, la Direction du droit international public et le Bureau de l’intégration doivent, dans le cadre des procédures de consultation interne, examiner systématiquement la conformité au droit supérieur des projets d’actes normatifs. Quand viennent les délibérations parlementaires, ce sont ces mêmes unités qui, à la demande des départements compétents ou d’organes du Parlement, donnent leur avis sur la constitutionnalité et la conformité au droit international de toutes les modifications des projets qui sont proposées ou adoptées.

Au nombre des points forts du contrôle juridique préventif figurent l’accompagnement concerté des départements et offices responsables à raison de la matière et le soutien apporté aux commissions parlementaires par des spécialistes. En outre, il est en prise sur la pratique, souple et empreint du souci de trouver des solutions. Enfin, le contrôle ne s’exerce pas de manière ponctuelle mais aux divers stades du processus législatif.

Dans son rapport, le Conseil fédéral reconnaît toutefois au système quelques défauts. D’une part, il est fréquent que les délais prévus par les règles de la procédure administrative interne soient raccourcis, ce qui empêche un examen circonstancié des projets. Par ailleurs, il arrive que des propositions qui sont faites et acceptées seulement au cours des délibérations du Conseil fédéral ou de l’Assemblée fédérale échappent au contrôle.

Le système actuel pouvant parfois conduire à ce que la conformité au droit de projets d’actes normatifs ne fasse l’objet que d’un examen superficiel, le Conseil fédéral entend renforcer le contrôle préventif. Il s’agira notamment de signaler plus clairement qu’aujourd’hui les controverses auxquelles donne lieu la conformité d’actes normatifs au droit supérieur. En outre, les délais applicables à la procédure de consultation des offices et à la procédure de co-rapport devront être systématiquement respectés. Enfin, il conviendra de veiller à ce que les départements et les offices responsables à raison de la matière se fassent assister par les unités administratives spécialisées dans le contrôle juridique lorsque des propositions qui soulèvent d’importantes questions de droit sont formulées au cours de la procédure parlementaire.

Le Conseil fédéral a examiné deux variantes propres à améliorer le contrôle préventif. Mais il les a rejetées. La première consistait en une centralisation du contrôle juridique au sein d’un nouvel office fédéral ou d’un service administratif indépendant. Cette option présente l’avantage de permettre aux départements et aux offices responsables de projets de n’avoir plus qu’un seul interlocuteur. En revanche, elle comporte deux inconvénients: les projets ne seraient plus expertisés sous les différents aspects juridiques et il faudrait procéder à une restructuration administrative d’envergure.

Autre option envisagée: le recours à une autorité judiciaire. L’avantage de cette solution est que le contrôle de la conformité des projets au droit supérieur est confié à un organe indépendant de l’Assemblée fédérale, du Conseil fédéral et de l’administration et qu’il intervient hors des débats politiques. Toutefois, cette option présente aussi de notables inconvénients. Premièrement, la tâche principale d’un tribunal est de trancher des contestations d’ordre juridique. Lui attribuer de surcroît la fonction d’examiner, à titre consultatif, la conformité au droit de projets d’actes normatifs ne manquerait pas de le surcharger et d’affaiblir son autorité dans les cas où le Parlement ne suivrait pas son avis. Deuxièmement, l’intervention de l’autorité judiciaire ne rendrait pas superflu l’accompagnement permanent des départements responsables d’un projet ni les conseils prodigués à court terme au Conseil fédéral et aux organes parlementaires par les unités administratives compétentes.