Ausbau des Staatsvertragsnetzes im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen

Verstärkte Mobilität und neue technische Möglichkeiten führen zu einer zunehmenden Internationalisierung der Kriminalität. Beweismittel oder Tatverdächtige befinden sich häufig nicht im Hoheitsgebiet der zuständigen Strafverfolgungsbehörden. Ohne Hilfe anderer Staaten ist deshalb der Erfolg allfälliger nationaler Ermittlungen in Frage gestellt. Die gegenseitige Unterstützung der Strafverfolgungsbehörden spielt deshalb eine immer wichtigere Rolle.

Vielfach ist es auch nicht möglich, Strafverfahren in einem bestimmten Staat durchzuführen oder Gerichtsentscheide im Urteilsstaat zu vollziehen. Die Strafverfolgungs- und Strafvollzugsbehörden sind in solchen Fällen ebenfalls auf die Zusammenarbeit mit anderen Staaten angewiesen.

Bereiche der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen

Die internationale Zusammenarbeit in Strafsachen gliedert sich in folgende Bereiche:

• Auslieferung;
• Kleine oder akzessorische Rechtshilfe
  (insbesondere die Befragung von Zeugen/Beschuldigten; Zustellung von Vorladungen/Urteilen; Beweisbeschaffung; Herausgabe von Vermögenswerten);
• Stellvertretende Strafverfolgung;
• Vollstreckung von Strafentscheiden
  (inklusive Überstellung verurteilter Personen in den Heimatstaat).

Gründe für die Erarbeitung eines Vertrags

Auf der Grundlage des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) kann die Schweiz auch ohne völkerrechtlichen Vertrag mit anderen Staaten zusammenzuarbeiten. Trotzdem müssen häufig Rechtshilfeverträge abgeschlossen werden.

Die Gründe können etwa darin liegen, dass

• Staaten ohne Vertrag nicht zusammenarbeiten können;
• Probleme in der Zusammenarbeit nur mit einer bilateralen Lösung behoben werden können;
• der grosse Umfang der Zusammenarbeit oder die besonders intensiven Beziehungen eine Vereinfachung im Rechtshilfeverkehr verlangen;
• nationale Standards mittels multilateraler Verträge harmonisiert oder effizienter gestaltet werden sollen.

Aufgaben des Fachbereichs «Internationale Verträge»

Die Hauptaufgabe des Fachbereichs besteht darin, im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen das Vertragsnetz der Schweiz auszubauen. Sie prüft der Schweiz unterbreitete Vertragsentwürfe bzw. erarbeitet eigene Staatsvertragsentwürfe.

Der Ausbau erfolgt weltweit. Zu den Verhandlungspartnern gehören neben den kontinentaleuropäischen Ländern auch solche aus dem anglo-amerikanischen Rechtskreis (z.B. USA, Kanada, Australien), aus Südamerika (z.B. Peru, Ekuador), Asien (z.B. Hong Kong, Philippinen) und Afrika (z.B. Ägypten, Marokko). Für den Entscheid, mit welchen Staaten in Zukunft verhandelt werden soll, wurde eine Prioritäten-Liste ausgearbeitet.

Neben Staatsverträgen werden auch andere völkerrechtliche Instrumente wie Notenwechsel oder Briefwechsel abgeschlossen und politische Absichtserklärungen ausgetauscht (sogenannte Memoranda of Understanding). Diese Instrumente werden auf Regierungsebene abgeschlossen und müssen nicht vom Parlament genehmigt werden. Besonders im Verhältnis zu Ländern, mit denen die Voraussetzungen für die Initiierung von förmlichen Vertragsverhandlungen noch nicht gegeben sind, entwickeln sich diese Instrumente immer mehr zu einer möglichen Alternative. Oft stellen sie die Vorstufe zu einem Staatsvertrag dar und markieren so den Willen für eine erweiterte Zusammenarbeit.

Neben dem Ausbau des bilateralen Vertragsnetzes beteiligt sich der Fachbereich auch an der Erarbeitung multilateraler Rechtshilfeinstrumente und deliktsspezifischer strafrechtlicher Übereinkommen, die Rechtshilfebestimmungen enthalten. Sie verfolgt alle Geschäfte, welche die internationale Rechtshilfe in Strafsachen zum Gegenstand haben, insbesondere im Europarat, in der Europäischen Union sowie in der UNO.

Der Fachbereich betreut nicht nur Vertragsgeschäfte, sondern ist auch für Gesetzgebungsprojekte im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen zuständig, die sie bis zur Verabschiedung durch das Parlament betreut. Beispiele solch zeitintensiver Gesetzgebungsgeschäfte sind Änderungen des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen oder die Erarbeitung des Bundesbeschlusses über die Zusammenarbeit mit den Internationalen Gerichten zur Verfolgung von schwerwiegenden Verletzungen des humanitären Völkerrechts sowie des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof.

Bilaterale Verträge

• Bei der Aushandlung bilateraler Verträge geht die Initiative von einem Einzelstaat aus. Will der Fachbereich einen Vertrag aushandeln, muss sie zunächst um die Ermächtigung der Departementschefin nachsuchen. Auf ein formelles Mandat wird im Bereich der Rechtshilfe meist verzichtet. Ist der Verhandlungsgegenstand noch nicht abschliessend geklärt, kommt es zunächst zu exploratorischen Gesprächen, wobei auch erörtert wird, ob ein Vertragsabschluss überhaupt möglich ist. Häufig besteht der erste Schritt auch darin, dass der an Verhandlungen interessierte Staat nach informellen Kontakten dem gewünschten Vertragspartner einen Entwurf als Verhandlungsofferte zustellt. Unter Umständen unterbreitet der gewünschte Verhandlungspartner einen Gegenentwurf.
• In einer ersten Verhandlungsrunde werden Entwurf und Gegenentwurf und allfällige weitere Vorschläge diskutiert. Meist gelingt es nicht, bereits in der ersten Runde sämtliche Differenzen auszuräumen. Dann sind weitere Verhandlungsrunden nötig. Die Verhandlungen finden abwechslungsweise im einen und anderen Staat statt. Haben sich die Vertragsparteien auf einen gemeinsamen Vertragstext geeinigt, wird dieser in der Regel paraphiert. Die Delegationsleiterinnen und -leiter unterschreiben dabei jede Vertragsseite mit ihren Namenskürzeln. Die formelle Unterzeichnung des Vertrages erfolgt, nachdem die Regierung den Text genehmigt hat. In der Schweiz bedarf es dazu einer Ermächtigung des Bundesrats. Häufig wird der Vertrag anlässlich eines offiziellen Besuchs eines Bundesratsmitglieds oder eines ausländischen Regierungsvertreters unterzeichnet.
• Nach der Unterzeichnung leiten die Vertragsstaaten das innerstaatliche Genehmigungsverfahren ein. Dazu wird der Vertragstext in sämtliche Amtssprachen übersetzt und eine Botschaft ausgearbeitet, die der Bundesrat zuhanden des Parlaments verabschiedet. Erst nach der Genehmigung durch den National- und Ständerat erfolgt die Ratifikation mittels Austausch der Ratifikationsurkunden oder einer Notifizierung, dass die innerstaatlichen Genehmigungsverfahren abgeschlossen sind.

Multilaterale Verträge

Multilaterale Verträge werden in den verschiedenen internationalen Organisationen initiiert, häufig durch eine Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen oder durch Vorstösse im Europarat. Der von der Organisation selbst oder einem oder mehreren Einzelstaaten bereitgestellte Vertragsentwurf wird in mehreren Verhandlungsrunden bereinigt. Sämtliche Staaten können Vorschläge einreichen und Stellungnahmen abgeben. Der definitive Vertragstext wird in der Regel an einer Ministerkonferenz formell verabschiedet. Im Europarat obliegt diese Aufgabe dem Ministerkomitee, das zweimal jährlich tagt. Danach wird das Unterzeichnungs-, Genehmigungs- und Ratifikationsverfahren durchgeführt.

Laufende Vertragsprojekte
welche der Fachbereich "Internationale Verträge" federführend betreut:

• Botschaft des Bundesrates ( Medienmitteilung vom 13. Dezember 2010)
• Parlamentarische Beratungen ( 10.112)

• Botschaft des Bundesrates ( Medienmitteilung vom 28. November 2007)
• Parlamentarische Beratungen ( 07.094)
• Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Vertrags ist am 3. Oktober 2008 in der Schlussabstimmung von beiden Räten angenommen worden.

• Botschaft des Bundesrates ( Medienmitteilung vom 23. November 2011)
  

• Genehmigung durch den Bundesrat ( Medienmitteilung vom 13. Oktober 2010)

• Genehmigung durch den Bundesrat ( Medienmitteilung vom 2. März 2012)
  

• Genehmigung durch den Bundesrat ( Medienmitteilung vom 30. September 2011)
  

• Exploratorische Gespräche in Tokio (25./26. März 2009) und in Bern (9./10. März 2010).