Der rechtliche Rahmen des Glücksspiels in der Schweiz

Artikel 106 der Bundesverfassung erklärt die Gesetzgebung über Glücksspiele und Lotterien zur Sache des Bundes. Gestützt auf diese Verfassungsnorm hat der Gesetzgeber einerseits im Jahre 1923 das Bundesgesetz über die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (LG) erlassen, welches mit wenigen materiellen Aenderungen immer noch in Kraft ist. Andererseits beruht auch das totalrevidierte Spielbankengesetz (Bundesgesetz über die Glücksspiele und Spielbanken vom 18. Juni 1998; SBG) auf derselben Verfassungsgrundlage.

Das LG regelt zwei Unterkategorien des Glücksspiels, die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten.

1. Die Regelung der Lotterien im Überblick
   Das Veranstalten von Lotterien ist grundsätzlich verboten (Art. 1 Abs. 1 LG). Indessen lässt das LG zwei wichtige Ausnahmen zu: a) Tombolas (Art. 2 LG) und b) Lotterien zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken (Art. 5 ff. LG).
   
   • Die Zulassung und die nähere rechtliche Regelung der Tombolas (kleine Lotterien, die nur im Rahmen eines Unterhaltungsanlasses veranstaltet werden dürfen und deren Gewinne nicht in Geldbeträgen bestehen) ist ausschliesslich den Kantonen überlassen. 
   • Lotterien zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken: Die Kantone können Lotterien unter den in den Artikeln 5 bis 16 genannten Bedingungen bewilligen.

2. Die Regelung der Wetten im Überblick
   Das LG geht grundsätzlich von einem Verbot der gewerbsmässigen Wetten aus (Art. 33 Abs. 1 LG). Die Kantone können Wetten gemäss Art. 34 LG bewilligen. Aus dem Verbot der gewerbsmässigen Wetten ergibt sich implizit, dass die nicht gewerbsmässigen Wetten (insb. im Familien oder Freundeskreis) erlaubt sind.

Das LG belässt den Kantonen die Möglichkeit, das Lotterieverfahren (d.h. die Bewilligung und Beaufsichtigung von Lotterien und Wetten) im kantonalen Recht näher zu regeln. Die Kantone haben von dieser Möglichkeit einerseits durch den Erlass von interkantonalem Recht (Vereinbarungen und Konkordate), andererseits durch den Erlass von 26 kantonalen Ausführungsgesetzgebungen Gebrauch gemacht. Namentlich ist Mitte 2006 die interkantonale Vereinbarung über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchgeführten Lotterien und Wetten in Kraft getreten, mit welcher drei neue interkantonale Organe geschaffen wurden: a) die interkantonale Lotterie- und Wettkommission (Comlot) als Bewilligungs- und Aufsichtsbehörde über die interkantonal oder gesamtschweizerisch (d.h. vor allem für die von Swisslos und der Loterie Romande) durchgeführten Lotterien und Wetten, b) die Rekurskommission als interkantonales Gericht im Sinne von Artikel 191b Absatz 2 BV, welche über Beschwerden gegen Verfügungen der Comlot entscheidet sowie c) die Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz, welche die für dieses Sachgebiet zuständigen Regierungsmitglieder der 26 Kantone in sich vereinigt und für die politische Führung verantwortlich ist.

Das LG ermächtigt den Bundesrat, auf dem Verordnungsweg sog. „lotterieähnliche Unternehmungen“ wie Schneeball- bzw. Pyramidensysteme oder Preisausschreiben und Wettbewerbe jeder Art den Bestimmungen des LG über die Lotterien zu unterstellen. Dies hat er in Artikel 43 der Verordnung zum LG getan mit der Konsequenz, dass für das Veranstalten von Schneeballsystemen oder Wettbewerben die Bestimmungen des LG, also insbesondere auch dessen Strafbestimmungen (Art. 38 ff.) anwendbar sind. Konkret bedeutet dies, dass auch diese „Spiel“formen unter das generelle Lotterieverbot fallen, sofern sie nicht ausnahmsweise von den Kantonen bewilligt werden. In der Praxis wird allerdings für Schneeball- oder Pyramidensysteme wegen deren inhärenten Gefahren nie und für Wettbewerbe nur selten eine kantonale Bewilligung erteilt. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil dann die Erträge für gemeinnützige oder wohltätige Zwecke verwendet werden müssen, was eher selten die Zielsetzung eines Wettbewerbs ist. Das Bundesgericht hat indessen eine Praxis zur sog. „alternativen Gratisteilnahme“ an einem Wettbewerb entwickelt. Werden die vom Bundesgericht entwickelten Kriterien eingehalten, d.h. haben die an einem bestimmten Wettbewerb interessierten Personen insbesondere die Möglichkeit, mit den gleichen Gewinnchancen (auch) gratis und nicht nur entgeltlich oder durch Abschluss eines Rechtsgeschäfts daran teilzunehmen (etwa durch Kauf eines Produkts oder einer Dienstleistung), so ist ein solcher Wettbewerb zulässig.

Das SBG regelt die Glücksspiele um Geld oder andere geldwerte Vorteile im Allgemeinen und die Konzessionierung, den Betrieb und die Besteuerung von Spielbanken im Speziellen. Ausserhalb von Spielbanken sind alle Glücksspiele (unter Vorbehalt der Bestimmungen des LG, vgl. Art. 1 Abs. 2 SBG) verboten. Für die Errichtung und den Betrieb einer Spielbank ist eine Konzession des Bundes erforderlich (Standort- und Betriebskonzession). Das SBG unterscheidet zwei verschiedene Kategorien von Spielbanken: Grand Casinos mit umfassendem Spielangebot (Spielbanken mit sog. A-Konzession) und Kursäle mit einem etwas eingeschränkteren Spielangebot (Spielbanken mit sog. B-Konzession). Der Vollzug des SBG, die Aufsicht und die Strafverfolgung obliegt der Eidgenössischen Spielbankenkommission.