Il quadro legale del gioco d'azzardo in Svizzera

L'articolo 106 della Costituzione federale (Cost.) statuisce che la legislazione sui giochi d'azzardo e le lotterie compete alla Confederazione. Sulla base di questa norma costituzionale, il legislatore ha emesso la legge federale dell'8 giugno 1923 concernente le lotterie e le scommesse professionalmente organizzate (LLS), che è attualmente ancora in vigore, con poche modifiche materiali. Inoltre, anche la legge del 18 dicembre 1998 sulle case da gioco (LCG), totalmente riveduta, ha lo stesso fondamento legale.

La LLS disciplina due sottocategorie del gioco d'azzardo, le lotterie e le scommesse professionalmente organizzate.

1. Panoramica sul disciplinamento delle lotterie
   In linea di massima l'organizzazione di lotterie è vietata (art. 1 cpv. 1 LLS). La LLS prevede tuttavia due importanti deroghe a tale principio: a) tombole (art. 2 LLS) e b) lotterie a scopo d'utilità pubblica o di beneficenza (art. 5 segg. LLS). 
   • L'ammissione e il disciplinamento specifico delle tombole (piccole lotterie che possono essere organizzate soltanto in occasione di trattenimenti ricreativi e i cui premi non consistano in denaro) sono di competenza esclusiva dei Cantoni. 
   • Lotterie d'utilità pubblica o di beneficenza: i Cantoni possono autorizzare lotterie alle condizioni riportate negli articoli 5-16.
     

2. Panoramica sul disciplinamento delle scommesse
   In linea di principio la LLS vieta le scommesse professionalmente organizzate (art. 33 cpv. 1). I Cantoni possono però autorizzare scommesse conformemente all'articolo 34 LLS. Dalla proibizione delle scommesse professionalmente organizzate risulta implicitamente che sono invece ammesse le scommesse che non sono professionalmente organizzate (in particolare quelle svolte in famiglia o tra amici).

La LLS permette ai Cantoni di regolare in modo più particolareggiato nella propria legislazione la procedura relativa alle lotterie (ovvero, l'autorizzazione e la vigilanza su lotterie e scommesse). I Cantoni hanno utilizzato tale facoltà emanando da una parte norme intercantonali (accordi e concordati) e dall'altra 26 leggi d'esecuzione cantonale. In particolare, a metà del 2006 è entrata in vigore la Convenzione intercantonale sulla sorveglianza, l'autorizzazione e la ripartizione dei proventi delle lotterie e delle scommesse gestite sul piano intercantonale o su tutto il territorio della Confederazione, che ha istituito tre nuovi organi intercantonali: a) la Commissione delle lotterie e delle scommesse (Comlot), competente per il rilascio di autorizzazioni e per la vigilanza sulle lotterie e le scommesse gestite sul piano intercantonale o su tutto il territorio della Confederazione (ovvero, in particolare quelle di Swisslos e della Loterie Romande); b) la Commissione di ricorso, autorità giudiziaria intercantonale ai sensi dell'articolo 191b capoverso 2 Cost., che decide sui ricorsi contro le decisioni della Comlot; c) la Conferenza dei direttori cantonali competenti in materia di lotterie, che riunisce i rappresentanti dei Governi dei 26 Cantoni responsabili di tale settore specialistico e si occupa della direzione politica.

La LLS autorizza il Consiglio federale ad assoggettare alle disposizioni di tale legge, mediante ordinanza, le cosiddette "imprese analoghe alle lotterie", come i sistemi "boule de neige" o piramidali, nonché i concorsi di ogni tipo. Il Consiglio federale lo ha fatto nell'articolo 43 OLLS: di conseguenza, ai sistemi "boule de neige" o ai concorsi di ogni genere sono applicabili le disposizioni della LLS, in particolare anche quelle penali (art. 38 segg. LLS). Concretamente, questo significa che anche queste forme di gioco sono assoggettate al divieto generale delle lotterie, nella misura in cui i Cantoni non autorizzino deroghe. Nella pratica, tuttavia, i Cantoni non rilasciano mai autorizzazioni per i sistemi "boule de neige" o piramidali, a causa dei rischi che comportano; inoltre, rilasciano soltanto raramente autorizzazioni per concorsi, non per ultimo perché in tal caso i ricavi andrebbero utilizzati a scopi di utilità pubblica o di beneficenza, che rappresentano raramente l'obiettivo di un concorso. Tuttavia, secondo la prassi del Tribunale federale, è possibile la "partecipazione gratuita alternativa" a un concorso. In altre parole, i concorsi sono ammessi se vengono rispettate le condizioni poste dal Tribunale federale, ovvero soprattutto se le persone interessate a un determinato concorso hanno la possibilità di parteciparvi con le stesse probabilità di vincita (anche) gratuitamente e non soltanto dietro pagamento o tramite la conclusione di un negozio giuridico (p. es. acquistando un prodotto o un servizio).

La LCG disciplina il gioco d'azzardo con possibilità di vincita in denaro o di altri vantaggi pecuniari, nonché il rilascio di concessioni, la gestione e l'imposizione fiscale delle case da gioco. Al di fuori delle case da gioco, sono vietati tutti i giochi d'azzardo (fatte salve le disposizioni della LLS, cfr. art. 1 cpv. 2 LLS). Per l'istituzione e la gestione di una casa da gioco è necessario il rilascio di una concessione da parte della Confederazione (concessione di sito e concessione di gestione). La LCG distingue due diverse categorie di case da gioco: i gran casinò, con un'ampia offerta di giochi (case da gioco con la cosiddetta concessione A) e i kursaal, con un'offerta di giochi più limitata (case da gioco con la cosiddetta concessione B). L'esecuzione della LCG, la vigilanza e il perseguimento penale sono di competenza della Commissione federale delle case da gioco.